中央城市工作会议强调，“转变城市工作重心，更加注重治理投入”，并提出了“治理增效”的新目标。由于城市工作本身的复杂性及主体多元性，城市治理的宏大叙事不时会导致公共政策制定及执行缺少明确的群众受益主体，人民群众对于精准公共服务的诉求，要求我们在城市治理中更加强调为民服务的功能导向，并构建功能型城市治理共同体。

服务人民的功能导向

共同体的思想虽源于西方，但社会治理共同体和城市治理共同体作为独立概念则是新时代以来我国治理现代化进程的实践总结和理论原创。就演进路径看，在城市治理共同体之前，不论是传统的血缘共同体、地缘共同体、情感共同体，还是当下被更多提及的利益共同体等，无一不刻画了多样化的共同体成员联结方式。但与血缘、地缘、业缘、利缘等纽带带有明显的直观性和先验性不同，城市治理共同体的纽带具有间接性和隐蔽性特征。此外，城市治理由于包含政党/政府、社会组织、市场主体、社会公众等，主体更加丰富且主体间地位特征差异悬殊，这种非共同性因素的增加以及各主体间的利益诉求和底层逻辑差异，导致城市治理共同体的构建更为复杂。

自城市产生以来，不同学科对城市的关注点和定义各有不同。社会学家认为城市是一定地理范围内的社会组织形式，经济学家认为城市是生产、交换和消费的空间存在形式，生态学家认为城市是以人类活动为中心的复合生态系统，建筑学家认为城市是为居民提供良好生活工作环境的建筑空间组合。尽管关于城市的定义有所不同，但都指向了城市的一个核心特质，即城市承担着社会、经济、生态、生活等不同功能。这些功能总体可分为基础功能和衍生功能，基础功能是城市提供的每个人正常生产生活都必需的基本公共服务，衍生功能则是在基础功能支撑之上的各种娱乐和发展等高阶需求。城市的运转，核心是围绕人的工作和生活，实现不同的工作和生活功能，这也是我们构建城市治理共同体的要义。

多主体分层分类整合

城市作为一个人造的功能体集合，功能型城市治理共同体的构建已经超越了“民有所需、我有所应”的回应性城市治理范式，而是追求个体与城市的融合，并在此基础之上实现个体与共同体之间的激励相容，以便从更深层次激发社会活力。在这一过程中，城市是可参与的、可对话的、可塑造的，个体所生活的城市不仅仅是政府或他人创造出来的，每个人都是行动者，城市本身就是我们自己的“杰作”。

功能型城市治理共同体运转包含四个要点。其一，贯穿始终的轴心包含“党的领导”和“以人民为中心”两个要点。其二，人民群众的诉求按照需求层次可简单地划分为“基本诉求、发展诉求和融合诉求”三个层面，不同的治理单元负责满足群众诉求的不同层面。总体来说，基本生活诉求主要在小区这个治理单元内实现，发展诉求主要在街区这个治理单元内实现，融合诉求则需要以城市整体为治理单元。其三，在不同的治理单元和界面，城市治理共同体构建的重心有所不同。其中，在小区层面，居民区党组织引领的自治共治是工作的要点，解决当下物业管理难题是要点；在街区层面，以街区社区服务中心为阵地，打通服务于常住人口和流动人群的基本公共服务和兴趣类项目界限，发挥属地融合作用；在城市层面，在党委政府的支撑下，社会骨干治理参与、社会组织群体整合、市场主体服务供给构成了城市治理的功能实现。其四，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，责任使命型政党所独有的责任政治理念，以及全过程人民民主围绕人民生活需求开展政治生活的民生民主理念，共同构成了城市治理共同体运转的动力机制。

党领导下的街镇发力

发挥党组织的整合作用是功能型城市治理共同体有效运转的关键。从城市治理实践看，我国治理机制成长的决定性因素在政府，发力点在党组织。治理作为一种非原生性的次生性关系，是现代的公共性关系，这意味着决定和联结城市治理共同体的治理关系不会自然而然地产生，需要扩展和建构，党组织是唯一能够全面抵达的可信组织力量，这也决定了我们必须要发挥其引领作用，实现基于关系的集成式联结。

党和政府是公共事务的“第一责任人”。我们需要抓住“党政推力”和“制度保障”这两个城市治理共同体构建的必要条件，通过党委政府的公共空间改造、公共服务撬动、公共组织聚合、公共事件倒逼等，不断激发其他主体尤其是社区居民的公共性和主体性，使得社区治理真正成为产生共同体意识的纽带，将民生民主与责任政治结合，以此通过制度保障为民服务的职责履行，并在此基础之上激发社区治理内生动力。在这一过程中，需要我们围绕人民群众的工作生活功能满足这个核心抓手，打破以往城市工作中的单向度关系，形成多主体相互依赖的网状关系，不断提升网络节点之间的连接强度和密度。

构建功能型城市治理共同体，绝非简单概念的叠加，而是深刻把握城市服务人民根本属性后提出的系统解决方案。这种基于功能、细化单元、依托街镇、强化党建引领的新范式，核心在于破解治理增效难题，进而“构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体”。

（作者为上海社会科学院副研究员，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）