近日，某机构发布《中国技术工业战略：压力下的生产》报告 回复“资料”，免费下载报告，目的是解释中国当代技术工业政策体系如何运行。该报告围绕政策目标、机构设计、财政金融工具、实体经济杠杆、企业治理和海外投射，聚焦2015年至2026年间政策重心变化，系统总结了财政约束下工具组合调整、金融动员增强、企业引导深化和外部需求塑造，针对性提出了理解中国经济轨迹及全球经济竞争治理影响的分析建议。

一、报告如何界定中国技术工业战略

（一）从工业政策转向技术工业政策

报告认为，中国技术工业政策不是单纯扶持某个行业，而是把传统工业政策与科技政策结合起来，贯穿研发、标准、商业化和扩散全过程。简单来说，技术工业政策就是用国家政策同时推动产业能力和关键技术能力。

报告强调，其研究重点不是基础科研管理、大学评价或国家实验室治理，而是科技与产业结合后的政策体系。其核心问题是资源如何被确定、资金如何被动员、企业如何被引导、地方如何被约束。

图2：人类关键数据对比。数据来源：原 PDF，单位：人。

图1：关键比例数据对比。数据来源：原 PDF，单位：%。

报告将中国技术工业政策归纳为五条渠道和十八类工具，五条渠道分别涉及财政、金融、实体经济、党政与企业关系、海外投射。这一分类有助于外界观察中国如何把政策意图转化为产业行动。

◇ 财政渠道包括直接补贴、税收优惠、政府采购、科技预算和人才投入。

◇ 金融渠道包括政府引导基金、定向信贷、资本市场改革和股权投资。

◇ 实体经济渠道包括土地、能源、工业园区、贸易和外资选择性开放。

◇ 企业治理渠道包括国有企业布局、民营企业引导和冠军企业认定。

◇ 海外渠道包括共建“一带一路”、工业园区、标准制定和对外投资约束。

（二）报告的大纲逻辑与研究边界

报告先回顾中国工业政策历史，再讨论新时代技术工业政策目标，随后分析政治组织、政策工具、财政约束、金融动员、实体经济杠杆、企业治理和海外投射，最后评估第十五个五年规划阶段的政策走向。

报告资料来源包括中文政策文件、官方统计、金融披露、行业数据、2025年6月专家研讨会以及对中国知网学术文献的分析。研究主体完成于2025年秋季，反映至2026年3月的发展，并纳入截至2026年6月的部分更新。

二、目标变化：从追赶增长到安全牵引

（一）工业政策的历史延续

报告指出，中国各阶段工业政策虽方法不同，但长期目标相对稳定，即建设独立、完整、先进的工业体系。1949年至1976年强调重工业和国防工业，1978年后转向改革开放、出口、外资和轻工业发展。

1993年至2005年，中国推进市场化并支持汽车、石化、电信等支柱产业。2006年至2013年，“自主创新”和战略性新兴产业成为重点。2014年至2019年，政府引导基金、半导体、机器人和先进制造受到集中关注。

报告认为，2020年以来政策语言更突出“科技自立自强”“双循环”“新质生产力”和产业链供应链安全。这意味着政策目标不再只是扩大产能和参与全球分工，而是更重视关键环节可控和前沿技术突破。

（二）目标排序的明显调整

◇ 自立自强成为最突出的目标，相关表述集中于科技自立自强和关键核心技术。

◇ 技术领导权重上升，政策话语更关注科技强国和前沿领域竞争能力。

◇ 结构转型持续强化，高质量发展和产业结构优化升级成为高频目标。

◇ 绿色低碳进入政策主轴，绿色科技与绿色低碳发展被并列推进。

◇ 就业和工资仍有意义，但在技术工业政策话语中的增速相对靠后。

报告列出第十五个五年规划的十条新产业赛道，包括集成电路、具身智能、生物制造、新一代电池、商业航天、国产大飞机、低空装备、绿色氢能、脑机接口和高端医疗设备。这些方向反映了产业体系与前沿科技的结合。

报告在图表部分强调“中国是世界最大制造国并需要外国市场”。这一判断对应其对外需、国内投资和国内消费构成的分析，也说明制造能力扩张与外部市场吸纳之间存在长期联系。

（三）三类驱动因素

报告认为，目标变化主要来自发展阶段、外部安全压力和组织政治逻辑。中国已是全球重要制造国，低成本出口和吸收式追赶的边际收益下降，必须通过更高价值环节维持产业竞争力。

◇ 发展阶段推动升级，工资上升和生产率放缓要求转向创新驱动增长。

◇ 外部压力强化安全，半导体、航空发动机等卡点技术被视为战略短板。

◇ 组织逻辑要求集中，中央设计、部门协调和干部约束被进一步加强。

◇ 制度叙事提供支撑，技术突破被用于说明治理体系的组织动员能力。

◇ 产业韧性成为重点，供应链安全从附带收益转为政策核心目标。

三、工具变化：财政收紧下的金融化动员

（一）财政工具趋于收缩和纪律化

报告指出，约在2021年至2022年以后，地方财政空间收紧，直接补贴、税收优惠和政府采购等可计量渠道在峰值后趋于平台化或下降。财政约束正在改变技术工业政策的工具组合。

报告提到，2026年政府工作报告和第十五个五年规划表明，中国拟在维持财政赤字占国内生产总值比例大体稳定的同时，继续支持产业政策，并通过约束地方无序激励减少浪费。

◇ 直接现金补贴有所回落，政策更重视补贴效率和重点行业定向支持。

◇ 税收优惠仍服务战略产业，但非金融上市公司税收减免在2022年见顶。

◇ 科技和研发支出继续上升，企业研发中税收激励的重要性增强。

◇ 政府采购仍是重要工具，但规模随财政收入压力出现下降。

◇ 人才投入被视为产业政策工具，用于支撑技术能力和产业化能力。

（二）金融工具承担更大政策负荷

报告认为，中国技术工业政策正在从直接财政支出转向命令、激励和金融化工具。政府更多以投资者和协调者身份出现，通过引导基金、定向信贷、采购要求和资本市场改革影响资源配置。

政府引导基金自2014年以来承诺规模显著扩大，但报告也指出，地方基金模式暴露出腐败、短期主义和地域限制等问题。中央加强监督可以改善执行，但难以完全消除基金期限短、投资政治化和辖区约束等结构性因素。

报告强调，银行贷款仍是企业融资主干。工业贷款在疫情时期被明显推动，但相关增长可能接近尾声。专业化股票市场在2020年至2023年对科技企业融资贡献较大，此后融资规模有所回落。

◇ 引导基金把财政资金转化为股权投资，扩大了政策资金撬动范围。

◇ 定向信贷把银行体系纳入产业目标，对重点行业提供持续融资。

◇ 资本市场改革服务科技企业融资，但也受市场周期和估值变化影响。

◇ 政策成本被分散到企业和机构，公共预算压力相对下降。

◇ 企业激励转向对齐战略方向，商业绩效与政策站位同时影响资源获得。

（三）实体经济与企业治理继续强化

报告将土地、能源、工业园区、贸易和外资政策列为实体经济杠杆。过去这些投入成本优势支撑了制造扩张，现在政策重点转向纪律化和重定向，使资源更多服务高技术、先进制造和战略产业。

报告认为，国有企业仍是上游、资本密集和安全敏感领域的优先工具。民营企业则更多承担人工智能、电动汽车、生物技术、无人机等变化快、创新强的领域，并通过认定项目、少数国资持股和政治监督接受引导。

◇ 国有企业在上游和重工业部门保持主导，服务基础能力和安全敏感目标。

◇ 民营企业在创新赛道承担冲锋角色，依靠速度、技术迭代和市场适应力。

◇ 少数国资持股和党组织嵌入被用于强化企业方向约束。

◇ 统一全国大市场被置于核心位置，用于减少重复补贴和地方保护。

（四）外部投射具有明确产业属性

报告指出，共建“一带一路”尤其是数字丝绸之路、绿色合作、标准和工业园区组成部分，能够为中国技术创造外部需求，并在伙伴市场中扩大中国装备、标准和产业模式的使用。

报告还认为，2017年后中国加强对外投资纪律，将资金流向更多引向优先产业。海外贷款在2021年后停滞，但2025年有所增加，贷款承诺主要投向工业、能源和交通项目。

◇ 海外承包更多转向共建“一带一路”伙伴，产业和基础设施结合更紧。

◇ 工业园区模式被复制到海外，用于承接装备、管理和产业链协同。

◇ 标准制定成为产业战略延伸，影响技术扩散和市场准入规则。

◇ 对外投资受到更强控制，资金流向与国内产业优先事项对齐。

◇ 外部需求吸纳制造能力，但也可能带来关税、产业政策和贸易救济压力。

四、结论与建议

（一）结论

该报告的结论是：中国技术工业政策已演变为更集中、更安全化、更依赖金融动员的体系。该体系在优先产业中带来技术能力、制造规模和供应链韧性提升，但也产生地方试验空间收缩、企业承担隐性政策成本、投资决策政治化和总体需求不足难以解决等张力。

报告认为，第十五个五年规划把“超常规措施”、关键核心技术、十大新产业赛道和统一全国大市场并列推进，显示中国将在更强纪律约束下继续深化产业干预。其政策效果既取决于技术突破，也取决于能否提高生产率并抑制重复建设。

报告还指出，中国制造业贸易顺差约占国内生产总值10%，与德国、日本、韩国和台湾省相近，但中国经济规模更大，因此绝对规模前所未有。若制造产出继续快于国内需求，外部吸纳压力将带来更多国际摩擦。

（二）建议

该文件提出的建议：政策制定者和分析人员应把中国技术工业政策视为一个由财政、金融、实体经济、企业治理和海外投射共同构成的系统，而不是只观察补贴或单个产业项目。

◇ 评估中国经济轨迹时，应同时观察技术能力提升与需求、生产率问题。

◇ 分析产业政策工具时，应关注直接支出下降后的命令式和金融化工具。

◇ 研判企业行为时，应把资源获取、战略对齐和商业绩效放在同一框架。

◇ 观察地方政策时，应重视财政约束、统一全国大市场和反重复建设影响。

◇ 研究外部影响时，应结合海外投资、工业园区、标准和贸易摩擦综合判断。

◇ 评估第十五个五年规划时，应重点跟踪十大新产业赛道的产业化成效。